对完善机构编制监督检查机制的思考

中共宁国市委机构编制委员会办公室   发布时间:2017-02-14   浏览:0
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未来的机构编制管理将分为三大块,第一块是政策研究,工作量会大于三分之一;再一块就是监督检查,工作量也会大于三分之一;第三块是审核审批,工作量会小于三分之一。这是中央编办吴知论副主任在2006年全国机构编制监督检查工作会议上的讲话。这个对机构编制未来形势的判断,为我们监督检查工作指明了方向,同时,也指出了在新形势下,机构编制管理工作中决策、执行与监督三者之间的关系。


一、目前机构编制监督检查存在的问题

长期以来,机构编制部门普遍存在重决策轻检查、重审批轻监管的问题,影响了机构编制管理的有效性。新中国成立以来,进行了多次机构改革,但一直难以摆脱“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈。造成这种局面的一个重要原因就是机构编制管理监督不够。加强机构编制法制化管理,加强监督检查,是建设法治政府、实施依法行政的应有之义。

自2005年,全国成立机构编制监督检查专门机构以来,机构编制监督检查工作有了很大的发展,制定了《机构编制监督检查工作暂行规定》,使得机构编制监督检查工作有法可依;培养了一批机构编制监督检查队伍;开展了一系列的监督检查专项工作,机构编制管理规范化逐步得到各级党委、政府的重视,机构编制工作权威性越来越强。但是就目前来看,超编进人,超职数配备领导干部,擅自增设机构,条条干预等现象时有发生,机构编制管理工作亟待进一步加强,。


二、完善机构编制监督检查机制的思考


(一)建立机构编制监督检查机制理性框架

一是法制性。也就是监督主体的职权、职责和设置由法律加以明确,并按照法律规定,在法律法规规定的范围内按照法定程序依法进行监督。二是系统性。对机构编制管理的各个环节、各个层面进行全过程监督检查,不但设置预防措施,也要有事中监督、事后检查和严格的惩处措施,建立完善的行政责任追究制。三是全面性。即对机构编制管理的监督主体不但有行政的,还要有司法机关的、社会组织的、民众的、新闻舆论的等多方面的监督检查。同时,发挥各监督检查方式的优势,互相补充,相得益彰,共同监督并保证机构编制管理目标的实现。四是公开性。即监督检查系统本身就必须是公开的,公开监督检查主体,公开监督检查方式,公开进行监督检查,公开宣布监督检查结果。五是有效性。有效性首先要求对机构编制管理机关及相关人的监督检查不能损害他们的行政效能,所有的监督检查必须在合法、合理的范围内进行,监督检查的程序要科学设计,其次监督检查本身必须是高效率的,低效率高成本的监督检查等于没有监督检查。

应该说,机构编制监督检查机制和其他监督机制是一样的,是一项系统的工程,需要我们在实践中不断地加以完善。


(二)明确机构编制监督检查的主要对象

机构编制工作,是巩固党的执政地位的一项重要工作,同时也是国家政权建设的一项基础性的工作,属于国家上层建筑的范围。在我国机构编制管理的主体是各级党委、政府和国家依法设置的专门负责机构编制管理的机关--各级机构编制委员会及其办事机构。机构编制管理的客体是国家的各类法定组织、机构和经国家机构编制管理机关批准设立的单位,其管理对象具体来说,是党政机关、国家机关、社会团体机关和事业单位。从机构编制管理主客体来看,机构编制监督检查的对象主要为三个,一是各级党委、政府及编委,二是各级编委的办事机构-机构编制管理委员会办公室,三是各级机关、事业单位。机构编制监督检查的主体是组织而非个人,实际工作中,我们开展机构编制监督检查工作,都是由数量不等的个人即监督检查工作人员去完成的。由于机构编制工作主要涉及的是机构问题,机构的设置、职能的配置、人员编制和领导职数的核定,普通干部、普通群众基本上不能参与。因此,通俗地说,机构编制监督检查的对象具体到人就是各级党委、政府领导干部以及各部门各单位领导干部。由于其监督检查对象的特殊性,使得机构编制监督检查的难度相应加大。因此,我们要针对这种特殊性,制定出较之其他监督检查更为慎重、也更有强制力的监督检查措施。


(三)完善机构编制管理机关系统内部的监督检查链

机构编制监督检查机制的完善,最直接、最有效的途径是完善内部监督检查链。

一是合理设定机构编制审批权力。要制定合理的机构编制定编标准。目前,制约机构编制工作合法有效进行的一个重要因素,就是机构编制定机构定编制标准不明确。事业单位经过多年的不懈努力,基本上形成了一整套行之有效的编制标准。而机关相对来说比较薄弱,一个地区政府机构的规模应该设定为多大,一个机构的内设机构具体设定多少为宜,人员编制核定多少,领导职数又该配备多少,这些基本上都没有一个相对比较清楚明确的标准。造成在实际工作中,机构编制管理部门的自由裁量权过大。这也为各地乱设机构、因人设职、因人设事等现象的滋生提供了便利的土壤。特别是近年来在机构编制监督检查中查处违规问题时,往往会受到被查处对象的质疑,机构编制规定本身就不符合客观实际需要,而符合实际的做法又被定性为不合法。

二是严格规范机构编制审批程序。经过多年的实践,机构编制工作形成了一套相对固定的机构编制审批程序。今年2月份颁布的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》,第一次从法的角度,规范了地方机构编制管理的原则、行政机构和事业单位设置和编制管理、监督检查等各个方面,为我们依法进行监督检查提供了强有力的依据。

三是明确界定机构编制监督检查主体及其职责。2月份印发的《机构编制监督检查工作暂行规定》中明确各级机构编制管理机关应当按照法定管理权限,履行机构编制监督检查职责。机构编制监督检查主体为各级机构编制管理机关。其检查的对象主要是各级党委、政府和编委,编委办公室即其本身,以及各级机关及事业单位。作为机构编制监督检查的主体如何对作为其上级的党委、政府和编委以及其自身进行监督,在实际工作中,难以操作或者说是操作起来力度不够大,效果也不明显。因此在实际的监督检查工作中,基本上是上级机构编制监督检查机关监督检查下级党委、政府、编委及其办事机构。因此,机构编制监督检查机关的对象及其职责有必要进一步加以明确。

四是要健全机构编制与财政预算相互制约监督机制。建立机构编制、人员工资和财政预算相互制约监督制度是公共财政管理的需要,是控制机构编制膨胀和人员盲目增长,加强机构编制管理的重要手段。加强机构编制管理工作,从源头上控制财政供给人员总数,减少财政支出,是保证各级财政收支平衡的主要措施。


(四)加强外部监督检查力量的功能

加强机构编制监督检查,还必须要依靠广大群众和社会力量,建立全方位多渠道的监督约束体系。

一要建立机构编制工作公开制度。机构编制工作由于其涉及的主要是各级机关、事业单位的机构编制问题。相对于一般老百姓来说,还比较陌生。因此,近年来我们开通的“12310”机构编制举报电话,实际接听的与机构编制管理工作有关的举报并不多。要接受外界的监督,必须要将机构编制工作置于广大人民群众的眼皮底下,让他们了解机构编制工作,才能真正发挥人民群众对机构编制管理的知情权、参与权、监督权。机构编制部门要在不涉及国家秘密的原则下,一方面,要将机构编制政策规定、业务范围、审批程序以及各级机关事业单位的职能、定编定岗等情况,以适当的方式向社会公开。另一方面,要积极通过报纸、刊物、广播、电视、网络等宣传媒体,加大对机动编制管理工作的宣传力度,营造健全机构编制监督约束的良好氛围。

二要加强人大的立法监督和政协的民主监督。要建立主动接受人民代表大会监督制度。如建立向人民代表大会报告制度,各级政府要将本级政府机构编制审批、执行情况写入《政府工作报告》,建立机构编制工作人大代表监督员制度等,自觉接受人大代表的审议和监督。同时,积极探索发挥人民政协对机构编制管理民主监督的作用。

三要建立机构编制考核审计监督和责任追究制度。积极争取审计、监察机关参与机构编制管理的监督检查,制定有效措施,加大专门监督机关的监督力度。

(安徽省机构编制委员会办公室)